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刘以雷谈减税降费:要把减税降费做细做实,增强市场主体活力

发表时间:2019-09-10    作者:     来源:

摘要:从减税降费规模总量看,力度也很大,但是与市场微观主体预期和经济发展的效果还有较大差距。原因是多方面的,其中主要的原因是政策落实不到位、措施不配套,税制本身存在缺陷、财政体制不完善。

中国发展网 中国投资咨询公司首席经济学家刘以雷9月6日在中国发展高层论坛上发表演讲时指出,要切实综合施策,多策并举,把减税降费做细做实,从根本上增强市场主体活力,迎接当前各种挑战,增强经济发展的后劲。

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当前我国经济正爬坡过坎,面临巨大下行压力,9月4日李克强总理在常务会议上还在强调,外部环境更趋复杂严峻,国内经济下行压力加大。特别是中美贸易战持续莫测,我国经济可谓面临着“内忧外患”。外部环境不完全取决于我方努力,但做好自己的事,应对国内经济下行压力,应该是我们发展的重要着力点。就国内经济来看,政府正在实施大规模减税降费政策,以减轻企业负担,激发市场主体活力。从减税降费规模总量看,力度也很大,但是与市场微观主体预期和经济发展的效果还有较大差距。原因是多方面的,其中主要的原因是政策落实不到位、措施不配套,税制本身存在缺陷、财政体制不完善。要切实综合施策,多策并举,把减税降费做细做实,从根本上增强市场主体活力,迎接当前各种挑战,增强经济发展的后劲。

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减税降费是应对经济下行的当务之急,也是赢得未来发展主动之需

现在我们正面临“百年未有之大变局”,我国经济运行稳中有变、变中有忧。从外部来看,世界经济和贸易增速同步趋缓,美国大幅度减税,加之地缘政治不稳定和经济运行风险加大,中美贸易摩擦持续升级,环境复杂严峻,不确定性因素有所上升。从内部看,经济运行面临着新的下行压力,受去产能、环保限产、金融去杠杆、税收社保加强征缴、流动性分层等叠加影响,内需放缓、投资回落、实体经济困难仍然较多,民生领域还有不少短板,国内长期存在的结构性体制性矛盾的解决需要一个过程。我们的减税降费就是在“变的因素逐渐增多,稳的态势不断承压”这样一个大背景下推行的。2015年以来,随着供给侧结构性改革深入推进,减税降费作为“降成本”的一部分,不仅仅减轻了企业的负担,同时还在稳定市场预期、扩大就业、促进经济转型升级、培育增加新动能、促进扩大消费需求等方面发挥了重要作用,短期看减少了财政收入,长期看是以政府收入做“减法”换取企业效益做“加法”、市场活力做“乘法”,是显著增强经济创新力,提升综合竞争力的十分重要且关键的举措。在过去几年,我国大力实施减税降费政策,出台促进实体经济发展、支持科技创新的一系列措施,成效显著。为落实好减税降费政策,中央政府带头过紧日子,大力压减一般性支出,除刚性和重点项目外,其他项目支出平均压减幅度达到10%。明确在严格落实年初既定的一般性支出压减5%的基础上,有条件的地方要进一步加大压减力度,力争达到10%以上,把节省下的资金用于支持重点建设和民生改善。“切实做到花钱必问效、无效必问责,把钱花在刀刃上”。

减税降费一方面取得了显著的效果,另一方面还存在诸多矛盾和问题

面对当前形势,党中央审时度势力推减税降费,且力度空前。实施减税降费政策以来,国家税务总局建立了“一竿子到底”“一揽子服务”“一个口答疑”等工作推进机制,小微企业普惠性减税降费政策呈现出覆盖面广、受益度大、指向性强的特点,政策红利持续释放。据统计,截至今年上半年,全国累计新增减税降费11709亿元,其中减税10387亿元。1-6月小微企业普惠性税收政策减税1164亿元,其中民营经济市场主体减税额占88%,与自身比,可以说成效显著。但在政策实施过程中,也存在一些突出的矛盾和问题,要予以高度关注和重视,主要有以下三点:

一是高强度、大范围的减税降费与财政收支缺口之间的矛盾。减税降费,是中央的决心,是坚定不移的。过去两个月,李克强总理多次在重要场合予以重申。在6月底全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上,他强调不管财政多困难,一定要保证减税降费落到位;7月26日国务院常务会议则确定了三大治理违规涉企收费的措施,一个重要的目的就是防止出现冲抵效应。但与此同时,一方面,经济下行压力下,必须坚持践行积极财政政策,这意味需要财政支出的地方将会更多,而大规模的减税降费,带来财政收入增速下行,加剧财政收支矛盾。财政部数据显示,财政收入和税收收入在2018年年底已经开始同比下降,特别是今年前7个月全国一般公共预算收入约12.56万亿元,同比增长3.1%,增幅同比回落6.9个百分点。其中税收收入增长仅0.3%,增幅同比回落13.7个百分点,创十年来新低,31个省区11个收入下降,十分罕见。从某种程度上说,这轮减税降费是自1994年分税制改革以来规模最大的政策性减税,不仅对微观市场主体行为、宏观经济运行产生巨大影响,也对财政自身产生产生影响,给各级财政带来巨大压力,相对减少了财政收入,或多或少增加了财政赤字规模,这是地方政府必须面对的现实困难和问题。

二是减税降费政策实施效果和企业主观感受不尽一致。在统计数据显示减税降费取得成效的同时,不少企业反映仍感负担较重。部分企业的减税降费“获得感”和国家政策目标、预期还有一定差距。一方面,政府推出了多项减税降费政策,减税力度空前,2012年到2017年累计减轻市场主体负担超过3万亿元,2018年的减税规模1.3万亿元左右,今年减税降费目标是2万亿。另一方面,一些企业感觉税负不降反升。虽然国务院已要求确保所有行业税负只减不增,但在执行层面,一些合规情况较好的大企业将明显受益于力度较大的减税降费,而一些当前经营较困难的中小企业感受并不解渴。如部分过去纳税合规性较弱企业的税基在增加,带来实际税负上升。加之,近些年税收社保加强征缴,针对之前大量中小企业缴费基数不实的追缴、限时追偿等税收征管力度不断加大,企业实际税负增加。同时,部分地方和单位还存在清理中介服务不到位等问题,一些地区和部门还存在依托管理职能或利用行业资源、行政权力等违规收费、转嫁费用等现象。此外,我国实行的间接税主导的税制:纳。虽然存在税收转嫁因素,纳税人企业不一定最终负担税款,但是仍然给企业造成较大的资金流转压力。特别是在当前经济下行压力加大,企业经营压力较大的特殊时期,企业对各种成本较为敏感,会普遍有‘痛感’”,因此,信心和预期也是影响企业家主观感受的一个重要方面。所以,减税不仅要从总体上考量,还要关注在企业层面的结构性影响,维护稳定微观市场主体预期。

三是税制本身不完善对激发市场主体活力还存在一定的限制。现行税制对市场资源配置存在一定程度的干扰,增值税层面,税制设计在税率档次、留抵税额、税收优惠方面有较多问题,影响要素和商品流转链条上不同环节的负担水平。消费税和企业所得税层面存在重复征税问题。如借助产业投资基金对特定行业和企业进行投资,形成的收入可能在投资基金层面缴纳企业所得税,并在分配给投资者后再缴纳个人所得税,从而形成重复征税,降低投资的实际收益水平,一定程度上影响市场主体活力的释放。同时,税收优惠政策体系较为复杂,可能对经济主体的行为选择乃至整个经济的运行产生扭曲,不利于经济的优化配置,甚至导致低效。与区域税收分配有关的制度性交易成本也是影响市场主体活力的重要因素,某些总部企业在跨区域承揽项目时,项目所在地政府要求企业将该项目注册为分公司,分公司成立、经营和注册增加了企业交易成本。此外,税收注册地的迁移也是企业面临的一项制度性交易成本。建设全国统一市场,实现生产要素低成本流动,还任重道远。

四是减税降费的区域结构性矛盾还比较突出。减税降费政策对区域的影响存在结构性差异。上半年全国累计新增减税降费11709亿元,分省份看,在已公布减税降费总规模的省份中,江苏上半年新增减税降费规模达1085.6亿元、占9.3%,排在首位;排名第二、第三的分别是北京和浙江,上半年减税降费规模为1053.5亿元、966.8亿元,分别占9%、8.3%;上海紧随其后,达931.3亿元,占8%。此外,天津、河北、山西、辽宁等10余省份上半年减税降费规模均超百亿元。从减税降费实施效果来看,部分减收效应明显的市县,或者其他财力弥补渠道潜力较小的地区,将会加剧财政收支矛盾。这种地区结构差异性的影响一方面会恶化当地营商环境,同时一般公共财政或者养老保险基金运转困难的地区,可能出现加大征管力度,收过头税、过头费等不任性执法,从而影响减税降费政策效果,或因财政支付不到位,引致发生影响经济稳定、预期稳定、社会稳定等问题。

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强化减税降费战略性措施,多措并举,从根本上增强市场主体活力

一是进一步优化营商环境,强化减税降费政策效应释放,着力破解当前突出难题。近年来,我国经济发展水平和投资的地区间分化日益凸显。影响区域资金集聚的一个重要因素是营商环境,哪个地区营商环境好,资金就到那去。减税降费是当前优化营商环境的一个重要方面,高强度的减税降费意在确保破解制约经济发展难题,力促我国经济爬坡过坎。因此,地方政府要继续简政放权,精简流程;加快梳理总结现有政策落地实施情况,加快推进各项政策的落地,有针对性地简化小微企业减免税操作环节,确保政策落地有效,严格履行各项政策承诺,杜绝“新官不理旧帐”,政策执行随意性大等不良现象,突出政策落实有效的刚性约束力;优化市场准入机制,组织实施公平竞争审查制度,实现同规则、同待遇、降门槛。全面消除对小微企业的经济干预,让小微企业更有创新能力活力,释放小微企业专业化、精细化、自由化、轻资产化的发展优势,孕育孵化出更多小微企业,促进小微企业加快成长壮大,使之成为全社会经济发展中的一支重要力量。

二是推动“清费”与“减税”联动,切实推进企业实质性减负,增强企业“获得感”。融资难融资贵、税费高是民营企业遇到的最大困难,也是做强实体经济发展最大的制约。抓住融资难融资贵、税收高这个制约经济发展、市场活力的“卡脖子”问题,下一步应更多聚焦减轻企业收费负担和其他综合成本。8月国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》,明确指出要治理各种不合理收费,防止地方非税收入非正常增长、抵消减税降费的政策效果,决不能再增加收费项目,确保减税降费的目标落实到位。对于清理收费,近日召开的国务院常务会议要求,对各类乱收费行为要抓典型,坚决曝光、重拳治理;全面推开涉企收费公示制,各级地方政府要在年内对外公布涉企收费清单。国家发改委等部门也对清理规范涉企经营服务性收费进行部署,对以企业为缴费主体的各类经营服务性收费进行清理规范,重点是行政审批前置中介服务收费,以及行业协会商会收费。深入推进“放管服”改革、应继续清理规范相关收费和政府性基金,继续通过简政放权大力清减行政事业性收费,全面清理、规范各项收费项目,取消不合理的收费,减轻过重的收费,持续减轻企业负担。

三是与经济和社会发展实际情况相适应,完善优化税制,提高减税降费政策效率。对减税降费的制度进行删繁就简,优化设计,对于具有相同或类似经济实质的不同纳税主体,依据实质重于形式的原则,制定趋于中性的税收政策,避免因形式上的不同存在税收差别待遇,造成正常经济决策的扭曲。对于影响市场资源配置、经济结构、发展质量的关键领域,要进行科学合理的评估、测算,设计扭曲少、激励强、对财政资金利用效率高的税制。以税制改革优化作为支撑,重点提升税制中性、减少重复征税,破除税收制度“瓶颈”制约,推动产业分工的细化和企业生产组织的优化,从根本上增强市场主体活力。同时还要有战略定力,避免政策朝令夕改,也要防止“一刀切”。具体来讲,要深化增值税改革,提升增值税中性,简化税率。要持续推动消费税改革,研究消费税由“价内税”改为“价外税”的可行性,并将由生产企业代缴的消费税改为由零售企业直接缴纳。要协调同步推进个人所得税、房地产税、环境保护税等改革。以“简税制、宽税基、低税率、严征管”的要求推进个人所得税改革,将个人所得税中的劳动所得税税负与资本所得税税负相衔接,避免差异太大导致失衡;考虑减轻科研人员的税收负担,激发创新活力;进一步完善和扩大科技成果转化股权激励、技术投资入股相关税收优惠政策。加快推进房地产税立法,采取可行有效方式对污染物排放进行征税。

四是以治理现代化为引领,建立现代财政制度,保障财政收入和减税降费的可持续性。在宏观层面上,减税降费能否切实落地,核心问题在于如何弥补因大规模减税降费造成的财政收支缺口,保证财政的可持续性。税收是财政收入的主体部分,一般公共预算收入占财政收入的“大头”,而税收收入则占到一般公共预算收入的80%左右。营业税、个人所得税、消费税等变化,一头连着国家的“钱袋”,一头连着企业和个人的“腰包”,因此税收改革也是关注的重点。当前我国预算管理中存在的许多问题,其实是政府职能越位、缺位与错位并存,政府管理法治化水平有待提高、执法裁量空间较大的外在反映。只有以治理现代化为引领,在推行政府行政体制改革的框架下策划现代财政制度改革,为财政改革创造良好外部条件。建立现代财政制度,特别是预算制度。调整和理顺财政部门和支出部门权责关系,加快双方角色转换,顺利推进改革实施。在生产环节减税的同时,推动个人所得税、房地产税和环境保护税改革和适当扩围,通过税制结构的有增有减,利用减税形成的产出扩张效应带动给财政收入增长,维护财政收支基本平衡,减轻因减税降费带来的财政压力。

五是加快既有改革措施的落实,协同推进配套综合改革,破除制度间的相互掣肘。围绕降低市场主体的制度性成本,以深化“放管服”改革为抓手,以调研、审计中发现的减税降费政策落实中存在的问题长效整改为切入点,持续推进包括要素市场化配置、土地制度、金融体制、税收征管体制配套综合,以制度创新突破发展瓶颈,实现税收负担与办税成本“双降”,更好地激活微观主体的活力。

谢谢大家,讲错了大家批评!

(注:这是著名经济学家,中国投资咨询公司首席经济学家,新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长、博士生导师,新疆兵团党委、兵团原副秘书长刘以雷 2019年 9月6日下午在钓鱼台国宾馆举办的中国发展高层论坛上的演讲,现本网予以刊发,与网友共享。)