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冯奎:青岛该去争国家中心城市吗?

发表时间:2019-08-13    作者:     来源:

摘要:过去40年,中国城镇化率从20%增加到60%,城市数量也由不到200个增至现在的660多个,特别是城市形态有了很大优化。如今占中国国土面积不到10%的五大城市群,人口占到40%,生产总值超过50%,这成为中国未来区域发展、城市发展的重要框架。

中国发展网讯 6月22日至23日,“2019上财-潍坊资本对接大会”在潍坊成功举行。启动仪式上,国家发展改革委城市发展中心学术委秘书长冯奎应邀以《认识“十四五”城市经济三大格局》为题发表主题演讲,对“十四五”期间的城市经济影响因素、政策制定等进行了深入剖析和解读。

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过去40年,中国城镇化率从20%增加到60%,城市数量也由不到200个增至现在的660多个,特别是城市形态有了很大优化。如今占中国国土面积不到10%的五大城市群,人口占到40%,生产总值超过50%,这成为中国未来区域发展、城市发展的重要框架。

在这个背景下,我们今天来讨论研究城市经济的三个重要格局:一是城市和区域之间的关系,主要看国家中心城市的发展;二是城市与城市之间的关系,这主要看都市圈的发展;三是城市和乡村之间的关系,主要指处理好城乡融合的关系。此外,我想重点说明一个观点,就是我们要尊重城市经济的发展规律来推动高质量的发展。

一、城市与区域:谁该是国家中心城市?

“十四五”期间,在处理城市与区域关系的框架里,最重要的就是看国家中心城市的发展。

什么是国家中心城市?在我看来它应该满足四个方面的要求:第一,它一定是在国际国内已经有非常强影响力的城市;第二,它能够代表中国到全球去竞争;第三,它在国内要有协调能力,要能够协调带动区域发展;第四,在当前或者未来,至少要承担两个以上的国家战略功能。

对比这个标准,我们看到虽然有一些城市它可能在实力方面还欠缺,不如其他一些城市具有那么强的经济总量,但是它承担着重要的国家职能,例如“十九大”之后,关中平原城市群获批,当时明确提出要发挥西安作为国家中心城市的作用。尽管当年西安的GDP总量只有7000亿,但是西安对于关中平原城市群、西北地区经济发展有带动作用,特别是在“一带一路”中发挥重要的引领带动作用,因此它获批成为国家中心城市。

过去,我们非常强调几大板块和城市群的发展,实际上目前城市群内部的带动性已经非常之弱,我们也很难找到其中起着引擎带动作用的增长极。但是根据国家相关报告,未来国家中心城市包括北京、天津、上海、香港、澳门、广州、深圳、重庆、成都、武汉、郑州、西安等等,可以看到在每一个国家中心城市背后都有一个城市群和对应的区域板块。

所以,现在抓住了国家中心城市,就可以把中心城市、城市群、区域发展有效地串联起来。而且未来国家中心城市并非只有这么多,从发展的角度来看,其具备梯度组合和转化的特征。

那像青岛这样的城市,要不要去争取国家中心城市?我认为完全有必要,也完全有理由,并且要在这方面充满信心。因为国家中心城市不是一成不变的,青岛具备在国内外的综合竞争力,能够代表国家去参与全球竞争,对于区域协调发展能起到一定的带动作用,并且承担着国家的几项重要职能,就有理由、有底气去争取。

同时,我们也要避免一些不具备条件的城市,盲目地夸大自身的定位,比如一些普通的地级城市也要去打出国家中心城市的旗号,我想这叫自不量力,本身也会扭曲资源。

二、城市与城市:都市圈大格局

“十四五”期间,城市与城市之间要研究的是都市圈大格局和战略。都市圈并不仅仅指的是几个大城市,而是大中小城市,包括小城镇协调发展的问题,是研究在一个区域范围之内,所有城市的能动性、主体性能否得到充分发展的问题。

从国家城市发展来看,我们已经进入都市圈时代,这是基于以下几个判断:

一是我们的城镇化率超过了50%,城市已占绝对主导地位,从全球经验来看,基本都要朝着都市圈方向发展;

二是我国核心大城市,如京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等等,既有行政资源,也有市场要素的集聚,已经足够强大;

三是在都市圈范围内,中小城市和小城镇有了长足的发展,比如江苏太仓这样一个县级城市GDP就达到1000多亿;

最后一个条件,就是高速公路、高铁,快速交通线的建设。这四个条件同时具备,推动中国进入了都市圈发展的新时代。

都市圈发展对于中国经济发展的意义表现在稳增长、促改革、调结构、保民生、防风险等多个方面。建设都市圈应确保能拉动投资,带来有效需求,并且对未来长远发展奠定强大的基础。具体来说要不断强化城市间的产业分工协作,加快基础设施的一体化,推进公共服务一体化,加强开放统一的市场建设。“十四五”期间预计很多经济活动将进一步向都市圈集聚,应该有很明确的都市圈战略部署。

三、城市与乡村:处理好城乡融合的关系

第三个格局是在处理城乡关系上,为什么要提出城乡融合?因为我们在推进新型城镇化方面取得了显著进展,但也存在城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理、体制机制障碍未根本消除等问题。城乡融合要求工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣,重塑新型工农城乡关系。

目前来看,我们在对城乡融合的目标认识上出现了不少误解:如有些人说城乡融合就是为了乡村振兴,这种观点过于简单;还有的认为城乡融合就是让城市要素流到乡村,这句话只讲对了一半;再比如有人认为城乡融合就是把现在城市经济发展的一些规律搬到乡村去等等。

在城乡融合的过程当中,要发挥好城市经济的作用,来促进城乡融合。比如建立人才入乡激励机制,推动集体经营性用地入市、工商资本入乡、科技成果入乡转化、城市工业链条延长入乡等。

在这个过程中,一定要遵循城市经济与乡村经济发展的规律,把经济集聚在城市,发挥作用在乡村。城乡融合要优先在都市圈、城乡结合部这些经济发达的地方取得突破,同时也要促进要素双向流动,让进城与下乡都畅快起来,尤其要发挥特色小镇、小城镇作用,全面把握乡村产业、人才、生态、文化、组织五大振兴要求,以提升农民收入,改善农民生活为重点,减少在乡村大拆大建、大搞土木工程,严格避免推行乡村房地产经济,着力理顺优化城乡生产值、产品链、价值链的关系。

四、尊重城市经济规律,推动高质量发展

在这些框架背后,城市经济发展要有自身的条件和规律,但现在有些做法很多时候是在违背这些规律。

城市经济,不是简单的行政区经济,哪里有商业活动和经济活动,城市经济的边界就延伸到哪里。但是我们过去的城市规划,往往都是以行政边界作为依据,这就产生了很多问题,比如大量断头路的出现,我想这些问题在“十四五”期间应该都要得到重视。

最近国家关于中心城市发展战略、都市圈发展战略、城乡融合发展战略都采取了很多有效的措施,出现了很多积极动向,有利于引导未来城市经济的发展,让城市经济在“十四五”高质量发展当中发挥更大作用。